วันที่ 31 มกราคม พ.ศ. 2554 เวลา 20:00:00 น.

 


(ภาพจากเอพี)



ภาพถ่ายดาวเทียมของนาซา (NASA) แสดงให้เห็นลักษณะภูมิประเทศของซูดาน พื้นที่ตอนเหนือของซูดาน ส่วนใหญ่เป็นทะเลทราย มีพื้นที่สำหรับเพาะปลูกที่อุดมสมบูรณ์เฉพาะบริเวณพื้นที่ลุ่มตามแนวแม่น้ำไนล์ ส่วนดินแดนซูดานใต้ ปกคลุมด้วยพื้นที่ทุ่งหญ้าอุดมสมบูรณ์ หนองบึงกระจายอยู่ทั่วไป และป่าไม้เขตร้อน


โดย ชาย ไชยชิต

นับแต่หลังสงครามโลกครั้งที่สองเป็นต้นมา การออกเสียงประชามติ (referendum) เป็นกลไกสำคัญที่ถูกนำมาใช้การตัดสินประเด็นปัญหาเกี่ยวกับอธิปไตยเหนือดินแดนในหลายกรณี
 

โดยเฉพาะปัญหาความขัดแย้งและความรุนแรง อันมีต้นตอสาเหตุมาจากประเด็นเรื่องการปกครองในประเทศที่มีประชากรหลายชาติพันธุ์อาศัยอยู่รวมกัน
 

ในหลายกรณี วิกฤตความขัดแย้งและการเผชิญหน้ากันด้วยกำลังอาวุธของประชาชนต่างชาติพันธุ์ที่ถูกทำให้ต้องกลายเป็นส่วนหนึ่งชาติที่มีความเป็นเอกพันธุ์ สามารถยุติลงได้ด้วยการอาศัยกลไกการออกเสียงประชามติ เพื่อเปิดโอกาสให้ประชาชนในชาติเป็นผู้ตัดสินความเป็นไปทางการเมืองด้วยตนเอง
 

การออกเสียงประชามติในประเทศซูดาน ซึ่งกำลังมีขึ้นในระหว่างวันที่ 9-15 มกราคม ค.ศ. 2011 เป็นอีกกรณีหนึ่งที่กลไกการออกเสียงประชามติ ถูกนำมาใช้ในกระบวนการแสวงหาทางออกจากวิกฤตความขัดแย้งและสงครามกลางเมืองอันยืดเยื้อยาวนานหลายทศวรรษ


สงครามกลางเมืองและข้อตกลงสันติภาพ


ประเทศซูดาน ซึ่งได้ชื่อว่าเป็นประเทศที่มีขนาดใหญ่ที่สุดในทวีปอัฟริกา และมีทรัพยากรธรรมชาติอันสมบูรณ์ ต้องตกอยู่ในสภาวะสงครามกลางเมืองอันน่าเศร้าสลดตลอดระยะเวลากว่า 50 ปี
 

สงครามกลางเมืองรอบแรก ปะทุขึ้นในปี ค.ศ. 1955 เพียงไม่กี่เดือนหลังจากประเทศซูดานได้รับเอกราชจากอังกฤษ เหตุการณ์ความรุนแรงที่เกิดจากการเข่นฆ่ากันของคนในประเทศเดียวกันนี้ยุติลงในปี ค.ศ. 1972 โดยทั้งสองฝ่ายยอมหันหน้าเข้ามาตกลงทำสัญญายุติความรุนแรงต่อกัน
 

ส่วนการสู้รบกันระลอกที่สอง เริ่มขึ้นในปี ค.ศ. 1983 การเผชิญหน้ากันด้วยความรุนแรงของผู้คนสองฝ่ายในประเทศเดียวกัน ดำเนินมาอย่างต่อเนื่อง จนกระทั่งสิ้นสุดลงในปี ค.ศ. 2005 ซึ่งเป็นผลจากการทำข้อตกลงสัญญาสันติภาพถาวร (Comprehensive Peace Agreement) ระหว่างประชาชนชาวซูดานใต้ในนามกองกำลังปลดปล่อยประชาชนซูดานใต้ (Sudan People′s Liberation Army (SPLA)) กับรัฐบาลซึ่งยึดกุมโดยชนชั้นนำชาวอาหรับในซูดานเหนือ
 

ข้อตกลงสันติภาพในปี ค.ศ. 2005 มีสาระสำคัญคือ รัฐบาลให้การรับรองสิทธิของประชาชนชาวซูดานใต้ในการตัดสินใจว่าต้องการให้ประเทศซูดานยังคงความเป็นรัฐเดี่ยวเช่นที่เป็นอยู่ หรือต้องการให้ซูดานใต้แยกตัวออกมาเป็นอิสระในการปกครองตนเอง
 

หลังจากต้องตกอยู่ในภาวะสงครามกลางเมือง อันมีแต่ส่งผลเสียหายแก่ประเทศ เหล่าชนชั้นนำและนักการเมืองในซูดานเหนือ จึงเริ่มหันมายอมรับว่าการแยกระบบการเมืองการปกครองของซูดานใต้และเหนือ ออกมาเป็น 2 รัฐ น่าจะเป็นทางออกที่ดีที่สุดสำหรับทุกฝ่าย
 

สำหรับประชาชนชาวซูดานเหนือ และรัฐบาลที่ยึดกุมโดยนักการเมืองอาหรับ การแยกตัวของซูดานใต้มีข้อดีตรงที่ไม่เพียงยุติความขัดแย้งที่ฝังรากลึก แต่ยังเป็นโอกาสที่เอื้อต่อการพยายามสถาปนาระบบการปกครองแบบรัฐอิสลามให้บังเกิดขึ้นอย่างสมบูรณ์แบบ
 

เนื่องจากตลอดระยะเวลาที่ผ่านมา รัฐบาลไม่สามารถปกครองดินแดนซูดานใต้ที่มีประชาชนส่วนใหญ่เป็นคริสเตียนได้ เนื่องจากมีปัญหาในการบังคับใช้กฎหมายอิสลาม
 

การลงประชามติที่จัดขึ้นตามข้อตกลงสันติภาพ ค.ศ. 2005 จึงเป็นการหาข้อยุติปัญหาความขัดแย้งรุนแรงในประเทศ โดยให้ประชาชนซูดานใต้เป็นผู้ตัดสินใจกำหนดชะตากรรมความเป็นไปด้วยตนเอง


เหตุผลที่ชาวซูดานใต้ต้องการลงประชามติ


มีการวิเคราะห์กันว่า ประชาชนชาวซูดานใต้จำนวนมากจะออกเสียงรับรองการแยกตัวเป็นอิสระในการปกครองตนเอง ด้วยเหตุผลหลายประการ คือ
 

ประการแรก ชาวซูดานใต้รู้สึกว่าซูดานเหนือและซูดานใต้นั้น ไม่ได้เป็นประเทศเดียวกันมาตั้งแต่ไหนแต่ไร พวกเขารู้สึกว่า ความเป็นเอกภาพของประเทศซูดานในอดีตนั้น เกิดจากการบีบบังคับให้ประชาชนต้องรู้สึกเป็นหนึ่งเดียวกันโดยเจ้าอาณานิคม ที่แย่กว่านั้นคือ เมื่อประเทศซูดานได้รับการปลดปล่อยเอกราชในปี ค.ศ. 1956 ชาวคริสเตียนซูดานใต้ก็ยังต้องตกอยู่ภายใต้อำนาจการควบคุมประเทศของรัฐบาลของชนชั้นนำชาวอาหรับในซูดานเหนือ
 

การที่ซูดานใต้ต้องอยู่ภายใต้การอำนาจควบคุมประเทศโดยรัฐบาลซูดานเหนือนั้น เป็นผลที่ตามมาจากการสมคบคิดกันระหว่างเจ้าอาณานิคมอังกฤษกับชนชั้นนำชาวอาหรับในซูดานเหนือ และมีรัฐบาลอียิปต์ร่วมรู้เห็นเป็นใจ ในการวางระบบการปกครองซูดานหลังการปลดปล่อยอาณานิคม โดยเอื้อให้ชนชั้นนำชาวอาหรับในภาคเหนือเป็นผู้ยึดกุมอำนาจปกครองประเทศ
 

การตกลงกันในครั้งนั้นรู้จักการในนาม “การประชุมที่เมืองจูบาในปี ค.ศ. 1947” (Juba Conference of 1947) สาระสำคัญก็คือ การตัดสินใจรวมดินแดนซูดานเหนือและใต้เข้าเป็นหนึ่งเดียวกัน หลังจากนั้นเจ้าอาณานิคมจึงปลดปล่อยประเทศซูดานให้ได้รับเอกราชในการปกครอง
 

การตัดสินใจในการประชุมดังกล่าว นอกจากจะมองข้ามกระแสคัดค้านของประชาชนในดินแดนซูดานใต้แล้ว ยังไม่สนใจต่อข้อเท็จจริงที่ว่า ในยุคอาณานิคมนั้น ดินแดนและประชากรในซูดานเหนือและซูดานใต้ต่างถูกปกครองโดยแบ่งแยกเป็นเอกเทศจากกันมาโดยตลอด ภายใต้ระบบการปกครองอาณานิคม ซูดานใต้ถูกมองว่าเป็นส่วนหนึ่งของกลุ่มประเทศอัฟริกาตะวันออก นั่นคืออยู่ในกลุ่มเดียวกับประเทศเคนยา อูกานดา และแทนซาเนีย
 

ประการที่สอง ชาวซูดานใต้มักจะรู้สึกอยู่เสมอว่า ชาวซูดานเหนือไม่ได้มองว่าชาวซูดานใต้เป็นพลเมืองที่มีสถานะเท่าเทียมกัน เพราะชาวซูดานใต้มักจะได้รับการปฏิบัติจากรัฐบาลราวกับว่าตนเป็นพลเมืองชั้นสองในประเทศของตัวเอง
 

นับแต่ซูดานได้รับเอกราชเป็นต้นมา รัฐบาลซูดานในกรุงคาร์ทูม (Khartoum) บริหารประเทศในลักษณะที่ทำให้ประชาชนชาวซูดานใต้กลายเป็นกลุ่มคนชายขอบทั้งในทางเศรษฐกิจและการเมืองมาโดยตลอด 
 

รัฐบาลในเมืองหลวงที่ตั้งอยู่ในตอนเหนือของซูดาน ละเลยต่อการพัฒนาในพื้นที่ซูดานใต้ หากมุ่งตักตวงกอบโกยทรัพยากรธรรมชาติในดินแดนตอนใต้เพื่อนำไปพัฒนาเศรษฐกิจพื้นที่ตอนเหนือ ยิ่งกว่านั้น ตลอดหลายปีที่ผ่านมา รัฐบาลในซูดานเหนือไม่เคยยอมรับเสรีภาพทั้งในทางการเมืองและการนับถือศาสนาของชาวซูดานใต้
 

ประการที่สาม ประชาชนชาวซูดานใต้เชื่อว่า ช่องว่างของความแตกต่างระหว่างตนเองกับชาวซูดานเหนือนั้นกว้างเกินกว่าจะสามารถเชื่อมประสานให้เป็นเนื้อเดียวกันได้ ยิ่งกว่านั้น ชาวซูดานใต้จำนวนมากยังไม่เชื่อด้วยว่า กระบวนการปกครองที่ประชาชนถูกบังคับให้กลายเป็นหนึ่งเดียวกันเช่นนี้ จะนำไปสู่การมีสันติสุขได้
 

ในช่วงที่ผ่านมา แม้รัฐบาลจะเผชิญกับแรงกดดันเรียกร้องให้มีการปฏิรูประบบการบริหารประเทศเพื่อแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำในการพัฒนาพื้นที่ และสร้างความเสมอภาคแก่พลเมืองทุกกลุ่ม แต่รัฐบาลซูดานกลับปฏิเสธที่จะดำเนินนโยบายการปฏิรูปประเทศอย่างไม่สะทกสะท้าน
 

อันที่จริงแล้ว ข้อตกลงการประชุมที่เมืองจูบาใน ค.ศ. 1947 นั้น มีเจตนารมณ์ประการหนึ่งอยู่ที่การสร้างความเป็นเอกภาพในการอยู่ร่วมกันของประชาชนชาวซูดานทั้งสองกลุ่มเป็นสำคัญ กล่าวคือ ภายหลังการรวมประเทศแล้ว ประเทศซูดานจะกลายเป็นรัฐฆราวาส ที่เคารพสิทธิของพลเมืองทุกกลุ่มอย่างเสมอภาคกัน และยอมรับความแตกต่างหลากหลายในทางชาติพันธุ์และการนับถือศาสนาของประชาชนทุกกลุ่มอย่างเปิดกว้าง
 

แต่เมื่อมีการจัดตั้งรัฐบาลที่มาจากชาวซูดานขึ้นมาแล้ว รัฐบาลของชาวอาหรับในซูดานเหนือกลับเลือกที่จะสร้างระบบการปกครองแบบรัฐอิสลามให้เกิดขึ้นในดินแดนตอนเหนือของประเทศเป็นหลัก แล้วขยายมาสู่การบังคับใช้กฎหมายอิสลามทั่วประเทศ แทนที่จะมุ่งสร้างรัฐฆราวาสที่มีการปกครองอย่างไม่แบ่งแยกหรือกดทับสิทธิเสรีภาพและอัตลักษณ์ของคนกลุ่มอื่น ๆ ที่มิใช่อิสลาม
 

ประการที่สี่ แม้ชาวซูดานจะอยู่ในประเทศเดียวกัน แต่ประชาชนชาวซูดานเหนือและใต้ ยังคงมีความไม่เชื่อใจกันฝังลึกอยู่ ชาวซูดานใต้มักรู้สึกว่า ไม่ว่ารัฐบาลในภาคเหนือจะลงนามข้อตกลงเรื่องใด ๆ กับฝ่ายซูดานใต้ แต่เมื่อเวลาผ่านไป รัฐบาลก็มักกลับคำในภายหลังและไม่ยอมทำตามพันธสัญญาที่ได้ตกลงกันไว้
 

ตัวอย่างเช่น ใน ค.ศ. 1997 รัฐบาลซูดานได้ยกเลิกข้อตกลงสันติภาพที่ทำขึ้นในปี ค.ศ. 1972 ซึ่งยุติสงครามกลางเมืองครั้งแรก ด้วยตนเองฝ่ายเดียว หลังจากที่รัฐบาลไม่ยอมทำตามข้อตกลงที่ได้เคยให้สัญญากับกลุ่มต่อต้านของชาวซูดานใต้ไว้
 

แม้จะมีการทำข้อตกลงสันติภาพเพื่อยุติสงครามกลางเมืองหนที่สองในปี ค.ศ. 2005 รัฐบาลซูดานก็ยังพยายามที่จะถ่วงเวลาในการดำเนินมาตรการต่าง ๆ ตามที่ได้ระบุไว้ในข้อตกลง และยังไม่มีความจริงใจในการจัดสรรส่วนแบ่งรายได้จากภาษีน้ำมัน เพื่อกระจายความเจริญไปยังพื้นที่ซูดานใต้ที่เป็นแหล่งทรัพยากรน้ำมันเกือบทั้งหมดของประเทศ
 

ยิ่งกว่านั้น ที่ผ่านมารัฐบาลในซูดานเหนือยังพยายามทุกวิถีทางที่จะหน่วงเหนี่ยวกระบวนการออกเสียงประชามติรับรองการแยกตัวเป็นอิสระของชาวซูดานใต้ ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของข้อตกลงสันติภาพถาวรระหว่างทั้งสองฝ่ายอีกด้วย
 

ด้วยเหตุผลประการต่าง ๆ ที่กล่าวมา ผนวกกับความหวังของประชาชนที่ต้องการอยู่ภายใต้ระบบการปกครองของตนเองภายใต้ระบอบประชาธิปไตย การมีเสรีภาพและความเท่าเทียมกันของพลเมือง รวมถึงความก้าวหน้าในการพัฒนาเศรษฐกิจและความเจริญในพื้นที่ ส่งผลให้ประชาชนชาวซูดานใต้ มองไม่เห็นทางเลือกอื่นใด นอกเสียจากการออกเสียงประชามติเพื่อตัดสินใจแยกตัวออกมาอยู่ภายใต้การปกครองตนเอง


การลงประชามติรับรองอธิปไตยของซูดานใต้
 

วันที่ 9-15 มกราคม 2011 ประชาชนชาวซูดานใต้ ไม่ว่าจะอยู่ในพื้นที่ใดของประเทศ และรวมทั้งผู้ที่พำนักอาศัยอยู่ในอีก 8 ประเทศ ได้แก่ ออสเตรเลีย แคนาดา อียิปต์ เอธิโอเปีย เคนยา อูกานดา สหราชอาณาจักร สหรัฐอเมริกา จะได้ออกเสียงประชามติ เพื่อตัดสินอนาคตของซูดานใต้ นั่นคือ การแยกตัวเป็นอิสระจากซูดานเหนือ
 

การจัดการออกเสียงประชามติครั้งนี้ เป็นการเปิดให้ประชาชนซูดานใต้ออกเสียงตัดสินใจว่าต้องการให้ประเทศซูดานยังคงเป็นหนึ่งเดียวกับซูดานเหนือเช่นเดิม หรือต้องการให้ซูดานใต้แยกตัวออกมาปกครองตนเอง
 

กระบวนการออกเสียงประชามติดำเนินการโดยคณะกรรมการการออกเสียงประชามติในซูดานใต้ (Southern Sudan Referendum Commission (SSRC)) ซึ่งแต่งตั้งขึ้นตามบทบัญญัติของ กฎหมายการออกเสียงประชามติในซูดานใต้ ค.ศ. 2009 (Southern Sudan Referendum Act 2009) 
 

คณะกรรมการการออกเสียงประชามติฯ เปิดให้มีการลงทะเบียนผู้ใช้สิทธิออกเสียงประชามติ ระหว่างวันที่ 15 พฤศจิกายน - 8 ธันวาคม ค.ศ. 2010 มีประชาชนชาวซูดานใต้ลงทะเบียนแจ้งความจำนงในการใช้สิทธิลงประชามติทั้งในและนอกประเทศกว่า 3.9 ล้านคน
 

ในเขตซูดานเหนือ มีชาวซูดานใต้ที่มาแจ้งความจำนงในการออกเสียง 116,860 คน (หญิง 52%; ชาย 48%) ส่วนในเขตซูดานใต้ มีผู้แจ้งใช้สิทธิลงประชามติทั้งหมด 3,753,815 คน (หญิง 39%; ชาย 61%) และมีผู้แจ้งใช้สิทธิออกเสียงนอกประเทศ 60,241 คน
 

คณะกรรมการการออกเสียงประชามติฯ จัดให้มีจุดลงคะแนนเสียงประชามติทั่วประเทศ รวม 2,812 แห่ง อยู่ในซูดานเหนือ 174 แห่ง และในซูดานใต้ 2638 แห่ง ส่วนจุดลงคะแนนประชามตินอกประเทศนั้น กระจายอยู่ในประเทศต่าง ๆ รวม 80 แห่ง
 

กฎหมายการออกเสียงประชามติดังกล่าว กำหนดเงื่อนไขไว้ว่า ผลการออกเสียงประชามติจะมีผลผูกพันทางกฎหมาย ก็ต่อเมื่อมีประชาชนออกมาใช้สิทธิลงประชามติ อย่างน้อย 60 เปอร์เซ็นต์ของจำนวนผู้มาแจ้งใช้สิทธิทั้งหมด
 

ในกรณีที่มีผู้มาใช้สิทธิลงประชามติไม่ถึงจำนวนดังกล่าว ก็จะต้องจัดให้มีการออกเสียงประชามติอีกรอบหนึ่งภายใน 60 วันหลังการประกาศผล
 

หากมีจำนวนผู้มาใช้สิทธิลงประชามติเกินกว่าเกณฑ์ขั้นต่ำที่กำหนด ผลการออกเสียงประชามติจะเป็นตัวชี้ขาดว่า ดินแดนซูดานใต้จะอยู่ภายใต้การปกครองรัฐบาลซูดานในกรุงคาร์ทูมต่อไป หรือจะแยกตัวเป็นอิสระในการปกครองโดยมีรัฐบาลของตนเอง ทั้งนี้ ทางเลือกที่ได้รับชัยชนะ จะต้องได้รับเสียงสนับสนุนในสัดส่วน 50% +1 จากจำนวนคะแนนเสียงทั้งหมด


อนาคตที่ท้าทายของซูดานใต้
 
การจัดการออกเสียงประชามติรับรองอธิปไตยของซูดานใต้ นับเป็นก้าวสำคัญในกระบวนการยุติความขัดแย้งอย่างถาวรระหว่างชาวคริสเตียนในซูดานใต้และชาวอาหรับในซูดานเหนือ แต่กระนั้น แม้ผลการลงประชามติจะเปิดทางไปสู่การแยกตัวเป็นอิสระในการปกครองตนเองของชาวซูดานใต้ แต่ประเทศซูดานก็จะยังคงเผชิญกับประเด็นท้าทาย ซึ่งอาจนำไปสู่ความขัดแย้งในเรื่องใหม่ ๆ ในอนาคต
 

เพราะแม้ในขณะนี้ ทั้งสองฝ่ายก็ยังคงไม่สามารถหาข้อตกลงกันได้ว่าจะจัดสรรผลประโยชน์จากแหล่งน้ำมันดิบซึ่งส่วนใหญ่ตั้งอยู่ในเขตพื้นที่ซูดานใต้อย่างไร เนื่องจากการส่งออกน้ำมันของซูดานใต้ต้องขนส่งผ่านท่าเรือที่อยู่ในดิ